Sak 10167973, vedtaksdato 04.10.2011, Politiets utlendingsenhet
En advokat opplyste at hans klient hadde sittet i politiarrest i perioden 7. til 13. juli 2010 uten å være fremstilt for retten, hvilket advokaten vurderte som ulovlig frihetsberøvelse.
Anmeldelsen:
Advokat Arne Gunnar Aas tilskrev 25. august 2010 Politiets utlendingsenhet (PU) og gjorde oppmerksom på at hans klient X hadde sittet i politiarrest i perioden 7. til 13. juli 2010 uten å være fremstilt for retten, hvilket advokat Aas vurderte som ulovlig frihetsberøvelse. Advokat Aas ble oppmerksom på forholdet da han representerte X i en senere fengslingssak.
PU oversendte saken til Spesialenheten for politisaker 17. september 2010. Med ekspedisjonen fulgte brevet fra advokat Aas samt utarbeidet notat med dokumentasjon etter informasjonsinnhenting internt hos PU.
Spesialenhetens etterforsking:
Spesialenheten for politisaker har innhentet dokumentene i straffesak ved Oslo politidistrikt mot X, der han ble pågrepet av politiet 7. juli 2010. I saken inngår arrestjournal og aktivitetslogg for oppholdet i politiarresten som anmeldelsen gjelder.
Fra PU er mottatt Xs asylsak og diverse instrukser, tiltakskort m.v. som berører saksbehandling og ansvarsforhold.
Sjefen for Politiets utlendingsenhet, Ingrid Wirum, og politioverbetjent A ved Oslo politidistrikt, er avhørt som vitner. I tillegg har Spesialenheten vært i telefonisk kontakt med politioverbetjent M ved PU.
Politiadvokat B, politioverbetjent C og politibetjent D, alle ved PU, er avhørt med status som mistenkt.
Avhør av fornærmede X er ikke foretatt. Da Spesialenheten mottok saken befant han seg på Politiets utlendingsinternat på Trandum i påvente av identitetsfastsettelse og uttransport. Ved telefonisk kontakt 28. september 2010 med Xs prosessfullmektig i asylsaken, advokat Eitya Rehman, fikk Spesialenheten opplyst at X var planlagt uttransportert til Italia innen en uke. Uansett anses ikke avhør av X nødvendig for opplysning av saken.
Saken anses tilstrekkelig opplyst for påtaleavgjørelse.
Nærmere om sakens faktum:
X er født i […] og er borger av Algerie. X har ved registrering i sin asylsak opplyst at han forlot hjemlandet i 2008, og siden har oppholdt seg i flere europeiske land. Han ankom til Norge 30. juni 2010.
X ble pågrepet på Jernbanetorget i Oslo 7. juli 2010 ca. kl. 20.30. Pågripelsen ble foretatt av tjenestemenn fra Oslo politidistrikt på fersk gjerning på grunn av narkotikabesittelse. X ble innbrakt til sentralarresten i Oslo kl. 20.42. Pågripelsen ble beordret opprettholdt av politiadvokat F samme kveld kl. 22.55 med grunnlag i unndragelsesfare.
Oslo politidistrikt utferdiget 8. juli 2010 forelegg mot X for besittelse av narkotika. Forelegget ble vedtatt samme dag.
I forbindelse med pågripelsen oppga X at han ville søke asyl i Norge. Oslo politidistrikt ved G ringte til vakten ved PU den 8. juli 2010 og informerte om dette. Beskjeden ble mottatt av H. Politiadvokat B ble konsultert, og besluttet kl. 12.50 opprettholdelse av pågripelsen av X for gjennomføring av asylregistrering. Operasjonsleder i PU og skranke 2 i arresten i Oslo politidistrikt ble varslet om opprettholdelsen.
I Xs arrestjournal/Inksys er notert: ”OVERFØRT OG HENTET AV PU. 8.7.10 KL 1330”.
X ble imidlertid ikke avhentet denne dagen. Han ble sittende i sentralarresten frem til den 13. juli 2010, da han kl. 08.30 ble besluttet løslatt av politiadvokat B og avhentet for asylregistrering ved PU. Løslatelsen skjedde etter at Oslo politidistrikt hadde avdekket at X hadde sittet lenge i arresten og kontaktet PU ved politioverbetjent M og gjorde oppmerksom på forholdet. Etter avsluttet registrering kl. 19.00 ble X sendt til Tanum asylmottak som ordinær asylsøker.
I følge PUs regelverk og rutiner er operasjonsleder ansvarlig for å sørge for avhenting av den pågrepne etter at pågripelse er besluttet opprettholdt av jurist.
Politioverbetjent C var operasjonsleder da PUs overtagelse av X ble besluttet. Politioverbetjent C husker ikke den konkrete saken, men har bekreftet at han var på dagvakt frem til ca. kl. 15.45 den aktuelle dagen. I følge C ville registreringen av X måtte gjennomføres på kveldssettet som startet kl. 16.30. Da pågripelsesbeslutningen ble tatt kl. 12.50 ville det være for sent å omdisponere saksbehandler og tolk på dagsettet. I et slikt tilfelle måtte påtroppende operasjonsleder sørge for henting i sentralarresten. Påtroppende operasjonsleder gjøres kjent med slike oppdrag ved informasjon i såkalt Smartlogg, samt ved muntlig beskjed i forbindelse med overlapping av vaktene.
Politibetjent D var påtroppende operasjonsleder på kveldssettet. Han var ikke fast operasjonsleder, men fungerte ved fravær. Politibetjent D har opplyst at han ikke har kjennskap til den konkrete saken, men at han i ettertid har sett på loggføringer. D hevder at han ikke fikk noen beskjed om at X skulle hentes, verken i form av informasjon i logg eller på annen måte. Dersom henteoppdraget skulle vært overført på kveldsvakten måtte han ha fått beskjed. I følge D går kveldsvakten ikke gjennom loggen på samme måte som dagvaktene. Han pleier heller ikke å gå gjennom føringer i INK.
Avdekkingen av at X hadde sittet fengslet i nærmere seks døgn uten fremstilling for retten skjedde i forbindelse med ny pågripelse med hjemmel i utlendingsloven
28. juli 2010. Det var da advokat Arne Gunnar Aas som påpekte dette overfor utlendingsenhetens politiadvokat I i fengslingsmøte 30. juli 2010. Politiadvokat I foretok nærmere undersøkelser og konstaterte at forholdet medførte riktighet.
Spesialenhetens vurderinger:
Saken reiser spørsmål om lovligheten av opphold i politiarrest i sentralarresten i Oslo politidistrikt etter pågripelsesbeslutning truffet av PU. Aktuelle straffebestemmelser finnes å være straffeloven §§ 117 første ledd og 223 om forsettlig ulovlig frihetsberøvelse. Bestemmelsene rammer begge forsettlig frihetsberøvelse, men kan anvendes i konkurrens fordi de verner ulike interesser. Straffeloven § 117 verner den offentlige interesse i at tjenestemenn holder seg innenfor rammene for sin tjenesteutførelse. Straffeloven § 223 verner den enkeltes personlige frihet.
Saken er også vurdert i forhold til straffeloven § 325 nr. 1 om grov uforstand i tjenesten.
Etter straffeloven § 226 kan den straffes som gjør seg skyldig i eller medvirker til en frihetsberøvelse som han uten skjellig grunn anser for lovlig. For at straff etter straffeloven § 226 skal komme til anvendelse, må det foreligge påtalebegjæring fra fornærmede. Slik påtalebegjæring er ikke fremmet av fornærmede eller hans advokat. Bestemmelsen vil derfor ikke bli drøftet nærmere.
Lengden av Xs arrestopphold berører både reglene om frist for fremstilling i utlendingsloven § 106 og bestemmelsene om oppholdstid i forskrift om bruk av politiarrest § 3-1.
Utlendingsloven § 106 hjemler pågripelse og fengsling som tvangsmiddel i utlendingssak. I Xs tilfelle var beslutningen om pågripelse begrunnet i unndragelsesfare, der formålet var avklaring av identitet.
Om domstolsprøving av pågripelsen er angitt i § 106 annet ledd at:
” Vil politiet beholde den pågrepne, må vedkommende snarest mulig, og så vidt mulig dagen etter pågripelsen, fremstilles for tingretten med begjæring om fengsling. Straffeprosessloven §§ 174 til 191 gjelder så langt de passer.”
Fristen avviker fra straffeprosesslovens forlengede og absolutte fremstillingsfrist i straffesaker, som er senest den tredje dagen etter pågripelsen, jf. straffeprosessloven § 183.
I Xs tilfelle skulle fremstilling for retten i tilfelle ha skjedd 9. juli 2010. Politiadvokat B har for øvrig forklart at han ikke hadde tenkt at X skulle sitte over natten, men at asylregistrering skulle gjennomføres 8. juli 2010. Pågripelsesbeslutninger som foretas i saker som denne, gjelder kun til dagen etter i følge fast praksis i PU.
Det kan etter dette konstateres at det ikke forelå hjemmelsgrunnlag for pågripelse og fengsling i perioden fra 9. juli 2010.
Politiarrestforskriften gjelder for alle opphold i politiarrest uavhengig av hjemmelsgrunnlag, jf. forskriften § 1-1. Etter forskriftens § 3-1 skal den pågrepne overføres fra politiarrest til fengsel innen to døgn etter pågripelsen, med mindre dette av praktiske grunner ikke er mulig.
I saker etter utlendingsloven skal pågrepne som hovedregel anbringes i utlendingsinternat, jf. lovens § 107 første ledd. Politiarrest kan unntaksvis benyttes.
Oslo politidistrikts arrestinstruks angir i pkt. 8.3 at:
”Utenlandske statsborgere som sitter i arresten med hjemmel i utl § 41 eller § 37 skal normalt overføres til Trandum etter 48 timer.”
(Instruksen henviser til tidligere utlendingslov.)
PUs interne instruksverk angir også at personer med opphold i politiarrest på grunnlag av pågripelsesbeslutning etter utlendingsloven snarest mulig skal plasseres på Politiets utlendingsinternat. Tiltakskort for håndtering av pågrepne/fengslede har følgende bestemmelse om frist for overføring fra politiarrest:
”Opphold i politiarrest skal ikke overstige 24 timer regnet fra pågripelsestidspunkt med hjemmel i utlendingsloven. Opphold i politiarrest utover 24 timer skal godkjennes av jourhavende jurist i PU.”
Xs opphold i politiarrest skulle både etter politiarrestforskriften og internt regelverk ha opphørt senest 9. juli 2010.
Det kan etter dette konstateres at X har sittet ulovlig fengslet i perioden 9. til 13. juli 2010.
Årsak til at X ble sittende i politiarresten i denne perioden synes å være at han ikke ble avhentet av PU som forutsatt den 8. juli 2010. Etter dette har ingen fanget opp at han fortsatt satt i arresten før ansatte ved Oslo politidistrikt reagerte den 13. juli 2010.
Etter utlendingsloven § 106 er det politimesteren eller den politimesteren delegerer sin fullmakt til, som er ansvarlig for at bestemmelsene om pågripelse og fengsling blir etterlevd. I dette tilfellet var det politiadvokat B som hadde besluttet pågripelsen, og som i utgangspunktet var ansvarlig for dens lovlighet. Fra det tidspunkt PU opprettholdt pågripelsen, var det påtalemyndigheten i PU som hadde ansvaret for X.
Da pågripelsesbeslutningen forelå var det operasjonsleder i PU som skulle sørget for å bringe X fra arresten og over til PUs lokaler. Transporten skulle ha vært ført i SMART.sys, PUs vaktjournal. Operasjonsleder skulle også ha besørget opprettelse av sak og utsettelse av saken til saksbehandler som skulle foreta asylregistreringen ved kontakt med aktuell teamleder.
Ingen av de to operasjonslederne som var på jobb 8. juli 2010 gjennomførte avhenting og opprettelse av sak. Da ingen av tjenestemennene husker den konkrete saken, er det usikkert hvorfor saken ikke ble fulgt opp. Dette kan skyldes at politioverbetjent C ikke ga beskjed til politibetjent D om at oppdraget måtte utføres. En annen mulighet er at politibetjent D misoppfattet en slik beskjed. Det er også mulig at operasjonslederne har lagt til grunn at avhenting allerede var gjennomført på grunn av Oslo politidistrikts registrering i INK om at X var hentet. Avhentingen burde uansett ha fremkommet i SMART. Politibetjent D har forklart at han ikke hadde som rutine å gjennomgå INK, og skulle dermed ikke bli villedet av feilføring der.
Saken viser at PU ikke har hatt rutiner som fanget opp manglende løslatelse. Politiadvokat B forutsatte at operasjonsleder fulgte opp saken, og foretok ingen oppfølging selv. Det var heller ikke oppfølgingsfunksjoner i saksbehandlingssystemene som varslet de ansvarlige om at X fortsatt befant seg i arresten.
Det må vurderes om noen enkeltperson kan holdes strafferettslig ansvarlig for det ulovlige arrestoppholdet. Manglende avhenting og løslatelse fremstår ikke som resultat av noen forsettlige handlinger. Straffeloven §§ 117 første ledd og 223 finnes da ikke anvendelig, og mulig straffansvar vurderes derfor etter bestemmelsen om grov uforstand i tjenesten, jf. straffeloven § 325 første ledd nr. 1.
Høyesterett har om § 325 nr. 1 uttalt at det her kreves ”en kvalifisert klanderverdig opptreden som foranlediger sterke bebreidelser for mangel på aktsomhet.” Det er ofte vist til Rt. 1986 side 670.
Politiadvokat Bs unnlatelse av å beordre løslatelse er en tjenestehandling som kan rammes av straffeloven § 325 første ledd nr. 1. Politiadvokat B hadde det formelle ansvaret for pågripelsen, og et kontrollansvar for at X ble løslatt i trå med hans ordre. Han er imidlertid avhengig av at andre tjenestemenn utfører det praktiske i forbindelse med å overføre den pågrepne og foreta de nødvendige registreringene. Politiadvokat B fanget ikke opp at X ikke var avhentet og dimittert som forutsatt. B avsluttet sin jourvakt den 8. juli 2010 kl. 15.45, og hørte deretter ikke mer om saken før den 13. juli 2010. Det dreide seg om en ordinær pågripelse for gjennomføring av registrering, og det skulle være rikelig tid til å få gjennomført registreringen samme dag. Slik saken fremstår, fikk politiadvokat B aldri noen tilbakemelding fra Desken eller operasjonsleder om at avhenting ikke var gjennomført, eller at det ikke var mulig å gjennomføre asylregistreringen før dagen etter. Da sak ikke var opprettet, var det heller ingen saksbehandler som kunne ha reagert.
Manglende løslatelse må i hovedsak tilskrives manglende oversikt og oppfølging på flere nivåer og for dårlige rutiner, både i PU og hos den enkelte ansatte. Det er et spørsmål om politiadvokat B burde ha forvisset seg om etterlevelsen av hans beslutning om pågripelse. Hovedproblemet synes imidlertid å være manglende oppfølging fra Desken eller operasjonsleder. For politiadvokat B blir saken å henlegge i forhold til straffeloven § 325 nr. 1 som intet straffbart forhold anses bevist.
Når det gjelder operasjonsledernes forhold, er faktum for uklart til å kunne vurdere deres tjenestehandlinger. Politiadvokat B forutsatte at X skulle løslates etter asylregistreringen, som han forutsatte skulle skje samme dag. Det burde ha vært gitt beskjed til ham om at registreringen ikke kunne la seg gjennomføre samme dag. Det er usikkert om unnlatelsen kan tilskrives kommunikasjonssvikt – internt eller mellom PU og Oslo politidistrikt, manglende oversikt – eller andre forhold. Saken henlegges mot begge operasjonslederne etter bevisets stilling.
Etter straffeloven § 48a kan et foretak straffes når noen som har handlet på vegne av foretaket har overtrådt et straffebud. Dette gjelder selv om ingen enkeltperson kan straffes. Dette gjør det mulig å straffe foretak for kumulative eller anonyme feil. Ved avgjørelsen av om foretaksstraff skal ilegges, skal det særlig tas hensyn til om foretaket ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen, samt straffens preventive virkning, jf. straffeloven § 48b.
Foretaksstraff for overtredelse av straffeloven § 325 første ledd nr.1 vil kunne være aktuelt dersom politidistriktet har mangelfulle rutiner, der det foreligger mangelfull kunnskap hos ansatte om rutiner og regelverk eller der det foreligger kritikkverdig opptreden fra enkeltpersoner uten at det er grunnlag for personlig straffansvar.
I denne saken må det legges til grunn at rutinene har vært mangelfulle når forholdet ikke har vært fanget opp i PU. Hendelsen ble ikke avdekket eller tatt tak i internt. Det var Oslo politidistrikt som varslet om at X fortsatt satt i politiarresten. Ulovligheten ved oppholdet ble senere oppdaget av Xs prosessfullmektig. Saken ble først sendt over til Spesialenheten etter at advokat Aas etter noen uker sendte en formell henvendelse til PU om det ulovlige arrestoppholdet.
At en asylsøker blir glemt i politiarresten, og sitter i flere døgn uten at det lenger foreligger hjemmelsgrunnlag for fengsling, må anses som et alvorlig forhold. Utlendingsloven oppstiller strenge vilkår for bruk av slike tvangsmidler, og det må foretas en grundig forholdsmessighetsvurdering i den forbindelse, jf. utlendingsloven § 99, jf. også EMK art. 5. Domstolsprøving av fengslingsgrunnlaget er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti som skal gjelde for alle pågrepne personer. Praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) viser at fremstilling eller løslatelse fire dager etter pågripelse er helt i ytterkant av hva som godtas i forhold til EMK artikkel 5 nr. 3 om retten til frihet.
Det må legges til grunn at X i liten grad har kunnet ivareta egne rettigheter under arrestoppholdet som nyankommet asylsøker med betydelige språkproblemer. Han har neppe vært klar over at han skulle vært løslatt. I denne sammenheng vises til at Høyesterett i en kjennelse inntatt i Rt. 2010 side 812 har lagt til grunn at en utlending har rett til å få oppnevnt prosessfullmektig i medhold av utlendingsloven
§ 92 fjerde ledd i tilfeller hvor fremstilling for fengsling ikke skjer innen fristen i lovens § 106 annet ledd. Høyesterett anfører at de samme hensyn som begrunner 24-timersregelen for forsvareroppnevning i straffeprosessloven § 98 gjør seg gjeldende ved fengsling etter utlendingsloven. X har ikke fått oppnevnt advokat under arrestoppholdet, og har heller ikke hatt kontakt med pårørende eller andre utenfor arresten.
Oslo politidistrikt må bære et betydelig ansvar for at X ble sittende i arresten. Politidistriktet kan kritiseres for at det ikke tidligere ble reagert på at X ble sittende så lenge i politiarresten med hjemmel i utlendingsloven. Arrestoppholdets varighet var i strid med både politiarrestforskriften og lokal arrestinstruks. Politiadvokat B har forklart at PU ikke får ha asylsøkere sittende i sentralarresten ut over 48 timer, og at arresten alltid varsler når fristen nærmer seg for at PU må flytte asylsøkeren. I dette tilfellet ble PU av ukjent grunn ikke varslet. Det fremheves at det i arrestloggen ved Oslo politidistrikt ble nedtegnet at X ble ”overført og hentet av PU 8.7.10 kl. 1330”. Teksten må ha blitt nedtegnet på bakgrunn av informasjon fra noen i PU og før den antatt planlagte uthentingen skulle skje. Det er kritikkverdig at han faktisk ikke var blitt hentet og at dette ikke ble oppdaget før etter flere dager. At det nedtegnes informasjon om hendelser før de faktisk finner sted og at informasjonen ikke bidrar til at det holdes oversikt over hvem som sitter i arresten og hvorfor – evt. feil i denne sammenhengen – er kritikkverdig. Når arrestloggen fremstår med åpenbare uriktigheter bidrar det til at arrestloggen som styringsverktøy blir verdiløs og vanskeliggjør tilsyn og oppfølging av arrestanter.
At Oslo politidistrikt ikke har etterlevd forskrift om bruk av politiarrest § 3-1, som krever at pågrepet person skal overføres til fengselsplass innen 48 timer, viser at det ikke har vært kontroll over Xs tilstedeværelse i arresten.
Både i forhold til PU og Oslo politidistrikt har Spesialenheten vurdert foretaksstraff, jf. straffeloven § 48a. Etter en helhetlig vurdering anses foretaksstraff ikke å være hensiktsmessig overfor PU. Årsaken til at X ble sittende i arresten må i stor grad tilskrives ansattes feil og manglende oversikt og i mindre grad manglende rutiner. PU har informert Spesialenheten om at de etter hendelsen likevel har gjennomgått sine rutiner for å hindre at lignende situasjoner inntreffer i fremtiden. PU har under utarbeidelse en ny instruks for pågripelser og fengslinger, som må antas å innebære forbedring av rutinene på dette området. Utkastet til instruks inneholder bestemmelser om plassering på utlendingsinternat og i politiarrest.
Oslo politidistrikt har nylig blitt ilagt foretaksstraff i sammenheng med ulovlig frihetsberøvelse i annen sak (anmeldelsesnummer 10167644), hvor en person etter at løslatelsesordre var gitt ble sittende to døgn i politiarresten. Årsaken til den ulovlige frihetsberøvelsen skyldtes sviktende rutiner og systemer for påtalemyndighetens jourtjeneste ved Grønland politistasjon. I tillegg var ikke systemene for internkontroll effektive nok til å fange opp at en pågrepet person fortsatt satt i arresten uten å ha blitt fremstilt for retten innen gjeldende frist. Det forholdet herværende sak gjelder inntreffer ca 4 måneder senere. Selv om PU er å kritisere, er det Spesialenhetens oppfatning at det er Oslo politidistrikt som er mest å bebreide for at X blir utsatt for den ulovlige frihetsberøvelsen.
Oslo politidistrikt kan holdes strafferettslig ansvarlig for grov uforstand i tjenesten.
Det anses likevel ikke hensiktsmessig å ilegge Oslo politidistrikt foretaksstraff på ny. Ovenfor nevnte foretakstraff antas å ha gitt tilstrekkelig preventiv virkning idet den ilagte foretakstraffen forventes å medføre at politidistriktet gjennomgår og forbedrer sine rutiner og bidrar til at politidistriktet har tilstrekkelig oppmerksomhet rettet mot farene for ulovlig frihetsberøvelse. Et nytt forelegg antas å ha begrenset preventiv virkning. Det er videre vektlagt at begge omtalte saker om ulovlig frihetsberøvelse burde vært behandlet samlet i Spesialenheten og avgjort i samme forelegg.
Saken anses egnet for administrativ vurdering, for gjennomgang av interne rutiner samt rutiner mellom Oslo politidistrikt og PU.
Vedtak:
Saken henlegges mot politiadvokat B i forhold til overtredelse av straffeloven § 325 første ledd nr. 1 som intet straffbart forhold anses bevist.
Saken henlegges mot politioverbetjent C og politibetjent D for overtredelse av straffeloven § 325 første ledd nr. 1 på grunn av bevisets stilling.
Saken henlegges mot Politiets utlendingsenhet for overtredelse av straffeloven
§ 325 første ledd nr. 1 som intet straffbart forhold anses bevist.
Saken henlegges mot Oslo politidistrikt for overtredelse av straffeloven
§ 325 første ledd nr. 1 etter bevisets stilling.
X ved advokat Eitya Rehman, Sjefen for Politiets Utlendingsenhet, politimesteren i Oslo, politiadvokat B, politioverbetjent C og politibetjent D underrettes om vedtaket.
I medhold av påtaleinstruksen § 34-7, andre ledd, oversendes saken til Sjefen for Politiets Utlendingsenhet og Politimesteren i Oslo for administrativ vurdering.
Kopi av vedtaket oversendes Politidirektoratet og Førstestatsadvokaten i Oslo statsadvokatembeter til orientering.
Saken er avgjort med delegert påtalekompetanse fra Sjefen for Spesialenheten, jf. påtaleinstruksen § 34-3, annet ledd, jf. første ledd.
Spesialenheten for politisaker, 4. oktober 2011
Johan Martin Welhaven
assisterende sjef